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▲  지난 9월 충북 청주에서 열린 전국시장·군수·구청장협의회(회장 염태영 수원시장) 회의 모습. 협의회는 이날 "지방자치법 전부개정안"과 "지방이양일괄법"의 연내 국회 통과를 위한 방안 등을 논의했다.
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전국시장·군수·구청장협의회(이하 전국협의회, 회장 염태영 수원시장)는 6일 최근 지방정부의 순세계잉여금에 대한 언론보도에 대해 "경기둔화와 내수경기 위축 등 거시경제 성장률 저하의 원인을 지방정부로 전가·왜곡한 심히 유감스럽고 개탄스러운 일"이라고 비판했다.

앞서 지난 4일 나라살림연구소가 공개한 전국 지자체의 결산 전수조사 결과에 따르면, 지방정부의 세계잉여금 총합은 69조 원이었다. 세계잉여금이란 총세입에서 세출을 뺀 금액을 말한다. 이 가운데 사업 자체가 이월된 이월액과 반환해야 하는 보조금을 제외한 순세계잉여금은 35조 원이다.

보고서를 낸 나라살림연구소는 이 순세계잉여금을 집행한다면 그해에만 최대 0.9%포인트의 경제성장률 제고 효과가 있을 것으로 추정했다. 일부 언론은 이를 인용해 '지방정부가 지역주민에게 35조 원의 추가 행정서비스를 제공할 수 있었음에도 현금으로 보유하고 있었다'며 지자체를 "내수 악화의 공범"으로 지목했다. '경기하강 국면에서 지방정부의 소극적 재정집행이 내수를 더 얼어붙게 만들었다'는 것이다.

"지방재정 효율적 운영 위해 제도적 개선 필요하다는 방증"

이에 대해 전국협의회는 "거시 경제적 맥락에서 일부 수용될 수 있는 의견이나 국가정책 측면에서는 지방재정이 보다 효율적으로 운영될 수 있도록 제도적 개선이 필요함을 방증한다"고 반박했다. 차기 한국행정학회장인 이원희 교수(한경대)도 "지방의 특성을 고려해서 분석해야 한다"며 "자칫 재정분권의 흐름을 왜곡시키는 논거로 잘못 인용되어서는 안 된다"고 밝혔다.

전국협의회 등이 제기한 '지방정부의 특수성'은 "자치단체장들의 재정집행 자율성 제약"을 의미한다. 지방정부 순세계잉여금은 "지방재정의 구조적 제약 속에서 안정적 재정 운영을 위해 활용되는 재원"인데, 중앙-지방정부 간 재정 관계 때문에 쓰고 싶어도 마음대로 쓸 수 없다는 것이다.

전국협의회는 우선 "의무 편성·집행하는 국고보조 비중이 전체 예산의 35% 수준에 달하고, 공모사업, 국가 추경 등에 의해 지방정부의 의지만으로 순세계잉여금을 축소할 수 없다"고 밝혔다. 이들은 또 "토지보상·입찰계약 등 행정절차의 복잡성으로 인해 충분한 집행 기간이 필요하다"며 "게다가 재난 등에 대응한 예비비는 특성상 불용예산이 발생할 수밖에 없으며 특별회계의 예비비는 개별 법률상 용도 제한이 많아 지방정부 재량으로 집행할 수 없는 경우가 대다수"라고 주장했다.

전국협의회는 이러한 제약에도 불구하고 지역경제 활성화를 위해 오히려 중앙에서 중점과제로 추진하고 있는 예산 신속집행을 충실하게 수행하고 있다고 밝혔다. 전국협의회에 따르면, 2019년 지방정부 예산 신속집행 성과는 상반기 목표 58.5%를 2.32%p 초과한 60.82%로, 최근 5년 내 집행률 최대치를 달성했다. 전국협의회는 "이를 통해 경기 위축 흐름을 완화하여 GDP 성장률 중 정부기여도를 증가시켰다"며 "또한 상반기부터 신속한 추경편성을 통해 지역경제 활성화를 유도하였고, 이는 결국 국가 경제발전을 추동하는 원동력이 되었다"고 주장했다.

전국협의회는 특히 "지방의 재정 자율성을 확대해 주고, 효율적인 재정운영을 가로막는 제도들을 개선한다면 국민의 복리는 더욱 증진될 수 있다"며 "이에 전국협의회는 2단계 재정분권을 통해 재원의 지방이양 뿐만 아니라 지방재정의 자율성을 제약한 제도 개선방안까지 함께 논의할 것을 제안한다"고 강조했다.

다음은 이날 전국협의회가 발표한 '지방정부의 순세계잉여금 과다 보도에 대한 반박' 성명서 전문이다.

"순세계잉여금 왜곡보도는 지방재정 특성 이해 못해서 발생한 해프닝"

나라살림연구소의 보고서를 인용한 "지방정부 68.7조 원의 잉여금과 35조 원의 순세계잉여금"에 대한 언론보도는 경기둔화와 내수경기 위축 등 거시경제 성장률 저하의 원인을 전국 226개 기초지방정부로 전가・왜곡한 심히 유감스럽고 개탄스러운 일이 아닐 수 없다.

순세계잉여금은 지출을 먼저 고려하고 예산을 편성하는 중앙정부와는 달리 수입예산을 먼저 잡고 지출예산을 편성하는 지방정부의 특성상 어쩔 수 없이 발생되는 재원이다. 의무 편성·집행하는 국고보조 비중이 35% 수준에 달하고, 공모사업, 국가 추경 등에 의해 지방정부의 의지만으로 순세계잉여금을 축소시키기 어렵다. 또한 토지보상·입찰계약 등 행정절차의 복잡성으로 인해 충분한 집행 기간이 필요하다. 게다가 재난 등에 대응한 예비비는 특성상 불용이 발생할 수밖에 없으며 특별회계의 예비비는 개별 법상 용도 제한이 많아 지방정부 재량으로 집행할 수 없는 경우가 대다수다. 지방재정의 특수성을 충분히 고려하지 못한 채 35조 원의 순세계잉여금 발생 사실만을 가지고 지방 전체가 문재인 양 왜곡하여 매도하는 것은 대단히 잘못된 일이다.

더욱이 보도에 인용된 순세계잉여금은 일반회계와 특별회계를 합한 것으로 특별회계의 특성을 전혀 고려하지 않은 것이다. 특별회계는 특수 목적 사업의 추진을 위해 특정 자금으로 운영하는 것으로서 연말이라고 하여 무조건 집행하기 어려운 구조이다. 지방정부의 특별회계 중 가장 큰 비중을 차지하는 상·하수도 특별회계의 경우 주민의 생존권을 위해 요금 현실화를 하지 못해 일반회계로부터 전출을 받아 운영되는 특수성을 갖는다. 전출된 재원을 아껴서 사용하거나 시설의 설치 과정에서 발생된 재원이 순세계잉여금으로 처리된다. 기타 특별 회계의 경우도 상당수가 토지보상비 같이 항목이 정해져 있는 재정지출로 보상협의가 들어가면 해를 넘겨 불용처리되는 부분이 있다. 따라서 일반회계와 특별회계는 구분하여 살펴보아야 한다.

일반회계만을 대상으로 순세계잉여금을 살펴보면, 인용보도 내용 대비 50% 이상이 감소하게 된다. 보도에 인용된 지방정부 중 경기도 내 9개 시의 사례를 보면 일반회계와 특별회계를 합한 경우 순세계잉여금 총액은 42,001억 원이나 일반회계만을 대상으로 할 경우 16,018억 원으로 25,993억 원인 62%가 감소된다.

또한 언론보도에서는 세출대비 순세계잉여금이 높은 특정 기초지방정부를 열거하면서 마치 기초지방정부가 할 일을 제대로 하지 않고 불건전한 재정운영을 하는 것으로 매도하고 있다. 과천시, 안산시, 시흥시의 경우 언론에서는 각각 82.1%, 56.7%, 52.4%의 순세계잉여금을 남겼다고 보도하고 있으나, 특별회계를 제외하고 일반회계를 대상으로 순세계잉여금을 살펴보면, 과천시 47.4%, 안산시 21.9%, 시흥시 12.3%로 각각 감소하게 된다.

금번 발생한 지방정부 순세계잉여금에 대한 왜곡보도는 지방재정의 특성을 제대로 이해하지 못해서 발생한 일종의 해프닝이다. 잉여금 68.7조 원이 민간자금을 위축시켰다는 보도와 이 금액이 투자되면 경제성장률이 1.7% 증가했을 것이라는 보도, 순세계잉여금 35조 원 만큼 주민의 행정서비스가 줄었으며, 지방정부가 균형재정 편성 원칙을 위배했다는 발상은 상기의 지방재정 특성을 제대로 이해하고 보도한 것인지 의문스럽다. 특히 순세계잉여금은 초과 세입, 불용액 등 발생내역이 여러 가지이므로 일반적으로 예산을 사용하지 못해 내수에 악영향을 미쳤다는 보도는 논리적이지 않다.

오히려 지방정부는 지역경제 활성화를 위해 중앙에서 중점과제로 추진하고 있는 예산 신속집행을 충실하게 수행하고 있다. 2019년 지방정부 예산 신속집행 성과는 상반기 목표 58.5% 대비 2.32%p 초과한 60.82%를 집행하는 등 최근 5년 내 집행률 최대치를 달성하였으며, 이를 통해 경기 위축 흐름을 완화하여 GDP 성장률 중 정부기여도를 증가시켰다. 또한 상반기부터 신속한 추경편성을 통해 지역경제 활성화를 유도하였고, 이는 결국 대한민국 경제 발전을 추동하는 원동력이 되었다.

향후 정부에서는 기초지방정부에 예산집행의 자율성을 보다 확대하는 조치를 취하는 동시에 기초지방정부는 지방재정을 보다 효율적으로 운영하고 정확한 세입예측 및 불용액 발생을 최대한 억제하도록 하는 등 지역발전과 주민행복을 위해 혼신의 노력을 다할 것이다.

2019. 11. 6.
전국시장·군수·구청장협의회 공동회장단