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▲  27일 오후 경기도 성남시 대장동 일대 대장지구 개발 사업으로 공사중인 현장들이 보이고 있다.
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총 1조원대 수익을 낸 대장동 개발을 둘러싼 논란이 계속되고 있다. 이재명 경기도지사는 개발을 통해 5000억원을 공공이 환수한 사업이라는 입장이지만, 야당인 국민의힘은 막대한 개발이익을 챙겨간 화천대유의 소유주가 누구냐며 공세를 계속하고 있다.

그런데 대장동 개발을 본격 추진할 당시인 지난 2011년 분위기는 조금 달랐다. 서울 강남 아파트 가격이 하락하는 등 부동산 시장이 침체기인 상황에서 대장동 개발의 수익성에 대해 의문을 제기하는 목소리가 더 많았다.

10년 전

경기 성남시 대장동 도시개발은 성남시 대장동 91만여㎡ 부지에 사업비 1조1500억원을 투입, 아파트 5900여 가구를 짓는 택지개발사업이다. 처음엔 한국토지주택공사(LH)가 주도하는 공공개발로 추진됐지만 2010년 무산된 바 있다. 2010년 당시 성남시를 지역구로 둔 신영수 전 국회의원의 친동생이자 특별보좌관이 민간업자로부터 "민간개발이 되게 도와달라"며 뇌물을 받은 혐의로 구속되기도 했다.

성남시가 직접 대장동 개발을 추진한 시점은 이재명 당시 성남시장이 임기를 막 시작한 지난 2011년이다. 성남시는 지난 2011년 3월 대장동 도시개발구역을 지정하고 개발계획을 수립·고시했다. 당초 개발을 추진하던 LH가 2010년 6월 사업 포기를 선언하면서 성남시가 직접 공영개발에 나선 것이다. 

대장동을 개발하기 위해 성남시는 성남도시개발공사 설립을 추진했다. 기초자치단체인 성남시가 총 1조원에 달하는 대규모 사업비를 온전히 예산으로만 조달하는 것은 무리였기 때문이다. 따라서 별도의 도시개발공사를 설립해 민간 자본을 유치하고, 지방채권도 발행해 재원을 마련한다는 계획을 세웠다.

2011년 당시 성남시는 외부기관(한국경제조사연구원)에 의뢰해, 성남도시개발공사 설립 타당성 연구용역을 실시했다. 이 보고서에는 성남도시개발공사가 추진할 대장동 개발 사업에 대해 '약 1조원 투입, 사업기간 8년 동안 3100억원 수익'이라고 적시돼 있었다.

성남시도시개발공사 설립을 위해 시의회에 제출된 의견청취안에도 '대장동 개발사업과 관련 총 사업비는 1조728억원, 총 수입은 1조3865억300만원, 순이익은 3137억300만원이 예상된다'고 돼 있다. 투자 대비 예상 수익률은 29.2%이었다. 

당시 성남시 택지개발과가 작성한 사업 세부 내역을 보면, 총 사업비는 용지비(7268억원)와 조성비(1366억원), 부대비(2094억원)를 포함해 1조729억원으로 예측됐다. 사업 수익은 주거용지(7287억원, 면적 32만7591㎡), 상업용지(5860억원, 1만545㎡), 도시지원용지(5582억원, 16만5290㎡) 등 1조3950억원이었다. 모두 택지 판매를 가정한 수익이었다.

3000억대 수익은 무리라던 성남시의회

하지만 2011년 당시 부동산 시장은 서울 강남 아파트도 하락세를 보이는 등 불황기였다. 이에 따라 대장동 개발로 3000억원의 수익이 날 것이라는 예상은 지나치게 낙관적이라는 지적이 잇따랐다. 지난 2011년 12월 성남시의회 도시건설위원회 위원들도 여야 가릴 것 없이 신중한 수익성 검토를 재차 주문했다. 

"LH가 지금 (대장동) 사업에서 난색을 표하고 발을 빼려고 하는 이유가 뭡니까? 자금이 많이 들어가고 수익이 없는 사업이기 때문에 그런 것 아닙니까. ...(중략)... LH가 자신들이 계획하고 자신들이 자신하는 사업계획을 제출해 놓고 수익도 이렇게 많이 나는데 왜 포기했을까요?" - 이재호 위원(당시 새누리당)

"풀빵 장사 한번 안 해본 공무원들이, 행정만 쭉 다뤄 온 공무원들이 이런 것을 만들어 내서 3200억이 남는다? 이것은 무리가 있습니다. ...(중략)... 이게 지금 3200억 나오지도 않아요. 도대체 누가 계산한 거야 도대체. ...(중략)... (개발이익이) 1000억이나 500억 남아도 괜찮아요. 정확하게 만드세요. 다음 우리 위원들이 들어와서 3200억 만든 거 다 어디로 갔느냐, 왜 500억 밖에 안 남았냐 하면 그때 어떻게 하려고 그래요?" - 강한구 도시건설위원장(민주당)
 
당시만 해도 대장동 개발로 1조원 가까운 수익이 날 것이라고는 아무도 예측하지 못했던 셈이다.

야당 반대 속에 성남도시개발공사 설립
 

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▲  27일 오후 경기도 성남시 대장동 일대 대장지구 개발 사업으로 공사중인 현장들이 보이고 있다.
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성남도시개발공사 설립도 순탄치 않았다. 성남시의회 다수를 차지했던 야당(새누리당) 시의원들은 "공사 설립은 이재명 지사 영향력 확대를 위한 것"라며 반대했다.

2012년 5월 유근주 성남시의원은 시의회 본회의 연설에서 "대장동 주택건설사업 등 모두 기형적인 사업들을 제시하면서 도시개발공사 설립을 강행하려 한다"며 "이재명 시장의 입지 확장만을 노린 꼼수정책에 불과하다"고 목소리를 높였다.

야당의 반대 속에 성남도시개발공사는 2013년 9월 설립됐다. 성남시는 2014년 5월 대장동 일대를 도시개발구역으로 지정 고시하고, 2015년 2월에는 대장동 사업에 참여할 민간 사업자를 모집했다. 논란의 중심인 화천대유가 참여한 하나은행 컨소시엄이 당시 공모에서 민간사업자로 선정됐다.

성남도시개발공사와 민간사업자는 자본금 50억원의 특수목적법인(SPC)인 성남의뜰을 설립했다. 성남의뜰은 성남도시개발공사가 대주주(자본금의 50%+1주, 총 25억5000만원 출자)이고 나머지 지분은 민간사업자가 나눠 갖는 민관합작법인이었다. 민관공동 도시개발사업으로 이재명 캠프 측은 이를 '부분 공영개발'이라고 명명했다.

이재명 캠프 측은 대장동 설명자료를 통해 "대장동 택지개발사업은 1조5000억원이 넘는 사업비가 들어갈 것으로 예상됐다"며 "(성남도시개발공사는) 대규모 개발 경험도 없었다, 그래서 이에 대한 타협책으로 위험은 민간사업자가 모두 부담하나, 성남시는 위험 부담 없이 상당한 개발이익을 환수할 수 있는 민관공동개발사업을 추진한 것"이라고 설명했다.

성남의뜰은 토지 수용 대상 주민들에게 토지를 보상하고, 택지 확보와 판매 업무를 맡아 진행했다. 성남의뜰은 도시환경정비법에 따라 공공기관 지분이 50%가 넘는 출자법인에게 부여된 토지강제수용권을 활용해 택지를 확보했다.

비관적 사업 전망 속에 만들어진 이익 분배 구조

대장동 사업 이익 분배는 성남개발공사가 5500여억 원을 선순위로 보장받고, 나머지 이익은 민간 투자자들이 가져가도록 했다. 당시 부동산 시장이 불황기였고 성남시의회 여야 의원들이 모두 대장동 개발 사업의 수익성에 대해 "3000억원도 무리"라며 의문을 갖던 상황에서 만들어진 이익 분배 구조치고는 성남시가 선방했다고 볼 수 있는 셈이다. 

이재명 경기도지사는 이 같은 점을 강조하면서 방어에 나서고 있다. 이 지사는 "성남개발공사에 5503억 원을 보장하고 나머지는 손해까지 민간이 감당하는 방식의 계약이었다"라며 "당시에 민간 사업으로 허가했다면 (수익 전액이) 민간에 귀속됐을 텐데, (성남도시개발공사가) 일부(5503억 원)라도 환수한 것은 오히려 칭찬할 일"이라고 주장했다. 이 지사는 또 "더 웃기는 것은 그 5500억원을 포함한 전체 개발 이익을 통째로 취득하려고 했던 게 국민의힘 세력이라는 점"이라고 목소리를 높이고 있다. 

성남시는 대장동 개발에 따른 수익 5000여억원을 대장동 터널과 도로, 공원 조성에 활용했다. 성남도시개발공사 자료에 따르면, 공사는 지난 2020년 기준 대장동개발과 토지판매 등에 따른 수익 배당금 1858억원을 수령했다. 아울러 제1공단 공원조성에 2761억원, 대장동 북측 터널 공사에 920억원이 투입됐다.

다만 사업 당시 대규모 수익을 예측하기 힘들었고 수익의 절반 정도를 공공(성남시)이 회수했더라도 여전히 해결되지 않는 의문점은 있다. 성남의뜰의 불투명한 수익 배분 구조다. 

논란의 중심이 되고 있는 화천대유는 대장동 개발에 따라 지난 2020년 639억6270만원, 지난 2019년 270억226만원 등 최근 2년간 1000억원이 넘는 배당금을 챙겼다. 그런데 화천대유의 성남의뜰 지분은 0.9999%에 불과하다. 화천대유가 어떻게 막대한 배당금을 가져갈 수 있었는지 따져봐야 한다는 지적이 나온다. 

부동산자산관리업무를 담당하는 한 증권사 임원은 "전체 지분에 따른 수익을 어떻게 배분했는지는 해당 출자 법인에 따져봐야 할 문제"라고 밝혔다.