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국무회의의 의결을 거친 '지방자치법 시행령 전부개정령안'이 지난 2021년 12월 16일 공포되면서 30년 만에 전부 개정된 '지방자치법' 시행을 앞두고 후속 법령 정비가 사실상 마무리됐다. 전부 개정 지방자치법과 지방자치법 시행령은 오는 1월 13일 공식 출범하는 용인특례시와 함께 시행된다.

지난해 12월 16일 공포된 전부개정 지방자치법 시행령은 어떤 내용을 담고 있을까?

먼저 특례시와 시·군·구 특례 제도가 구체화됐다. 행정안전부장관이 특례 대상 시·군·구를 지정하는 절차와 기준을 규정하고, 시·군·구가 필요한 권한을 발굴해 지정을 신청하면, 행안부 장관은 자치단체 특례심의위원회 심의를 거쳐 해당 시‧군‧구를 특례를 둘 수 있는 시‧군‧구로 지정하게 된다.

특히 용인 등 인구 100만 이상 대도시인 특례시에 대해서는 법률에 특례로 규정된 8개 사무권한(지방분권법상 7개 사무권한, 지방연구원법상 1개 사무권한)을 '지방자치법 시행령'에 별표로 열거했다.<표 참조>

그러나 시행령 별표4 '인구 100만 이상의 대도시(특례시)가 직접 처리할 수 있는 도의 사무'를 보면 특례시를 앞둔 용인시 입장에선 무늬만 특례시에 지나지 않는다. 특례시가 직접 처리할 수 있도록 명시해 놓았지만 경기도의 사전 승인을 거쳐야 하는 것이 대부분이다. 광역시에 준하는 규모를 가진 특례시임에도 특례 권한이라고 하기엔 한계가 분명하다.

다만, 행안부는 지방자치법 시행령과는 별개로 용인·수원·고양·창원 등 4개 특례시와 함께 86개 기능 383개 단위사무를 특례시 특례로 발굴, 특례시 권한 확대에 차질 없이 지원하고 있다고 밝혔다.

 

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▲  용인시 등 인구 100만 전국 4대 도시를 특례시로 지정하는 내용을 주요 골자로 한 지방자치법이 9일 국회 본회의를 통과한 가운데 백군기 (오른쪽에서 세번째) 용인시장과 김기준(맨 오른쪽) 용인시의회 의장 등 관계 자치단체 단체장이 국회를 찾아 법 통과를 환영하는 기자회견을 열었다.
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용인시의회 인사권 독립·전문성 확보 의미 커

지방의회 정책지원 전문인력 명칭과 직무 등이 구체화한 것은 지방의회 독립성과 전문성 확보 측면에서 의미가 있다. 시행령은 지방의회 의원의 의정 활동을 전문적으로 지원해줄 정책지원 전문인력의 명칭·직무 등을 구체적으로 규정했다. 정책지원 전문인력의 명칭을 '정책지원관'으로 하고, 직무 범위를 의정자료 수집·조사·연구 및 '지방자치법'상 의정활동 지원으로 규정했다. 행안부는 정책지원 전문인력이 지방의회 의원의 사적 업무를 지원하는 등 개인보좌관으로 활용되는 것을 방지하기 위한 것이라고 설명했다.

이에 따라 용인시의회는 지난달 23일 제260회 임시회에서 김운봉 의원이 대표발의한 '용인시의회 정책지원관 설치 및 운영에 관한 조례안'을 제정했다. 정책지원관 운영 조례에 따르면 용인시의회 의원 정수의 2분의 1 범위(현재 기준 14명)에서 의원의 의정활동 및 정책수립에 관한 사항을 지원하는 정책지원관을 두도록 했다. 다만 올해에는 지방의회 의원 정수의 4분의1 이내로 운영하고, 2023년부터 지방의회의원 정수의 2분의1 이내로 운영하도록 부칙(지방자치법 제31조 및 부칙 제6조)으로 정했다.

정책지원관은 소관 사무에 대해 의원의 지휘를 받으며 △조례 제정‧개폐, 예산‧결산 심의 등 의회의 의결사항과 관련된 의정활동 및 자료 수집‧조사‧분석 지원 △의원의 서류제출 요구서 작성 및 관련 자료 취합‧분석 지원 △행정사무 감사 및 조사 지원 △의원의 시정 질의서 작성 및 관련 자료 취합‧분석 지원 △의원의 공청회‧세미나‧토론회 등 개최, 자료 작성, 참석 등 지원 △행정사무감사 등 자료 수집·조사·분석 및 의정활동 지원 등의 업무를 맡는다.

지방의회 운영의 자율성도 한층 강화된다. 의정비심의위원회 결정 대상에서 여비 제외 및 여비 지급기준이 신설됐고, 법률 규정사항인 '지방의회 운영 관련 사항'을 조례에 위임함에 따라 시행령에서 규정한 정례회 운영 등에 대한 조문이 삭제됐다.

무엇보다 중요한 것은 지방의회 인사권 독립이다. 지방자치단체 집행기관 소속 공무원이 의회사무처장·국장·과장 및 직원의 업무를 겸할 수 있도록 한 규정과 지방자치단체장의 지방의회에 대한 임용권 위임범위 규정이 삭제된 것이다. 그간 용인시의회 사무국 국장을 비롯한 직원은 집행기관인 시장이 임명권을 갖고 있었다. 이 때문에 의회사무국 소속 직원 임에도 인사권자인 시장의 눈치를 볼 수밖에 없어 견제와 감시라는 의회 본연의 역할에 한계가 있었다.

오는 13일 시행되는 지방자치법 전부개정에 근거해 지방의회의 인사권이 독립됨에 따라 용인시의회는 이미진 의원이 대표 발의한 '용인시의회 공무원 인사 규칙안'을 의결, 시행을 앞두고 있다. 이 규칙은 '지방공무원 임용령'과 '지방 연구직 및 지도직공무원의 임용 등에 관한 규정'에 따라 용인시의회 지방공무원의 임용 및 시험 등에 관한 사항을 규정한 것이다. 용인시의회 소속 공무원의 임용·시험·승진 등에 관해 다른 법령에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고 이 규칙을 따르도록 했다.

주민이 직접 조례 제·개정, 폐지 가능해져

 

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▲  지방자치법 시행령 별표4 인구 100만 이상 대도시가 직접 처리할 수 있는  도의 사무
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자치단체 관할구역 경계변경 사유·절차 등도 구체화됐다. 자치단체 관할구역 경계를 변경하는 절차가 도입됨에 따라 경계변경 조정 신청사유와 경계변경자율협의체 운영 방법 등을 규정했다. 단체장이 지방의회 동의(3분의2 이상)를 얻어 행안부 장관에게 조정을 신청하면 자율협의체를 통해 자치단체간 자율적으로 조정한다. 다만 자치단체간 합의가 안 되면 중앙분쟁조정위원회 의결을 거쳐 대통령령으로 제정할 수 있도록 했다.

행안부는 실제 경계조정이 필요한 사례를 검토해 경계변경 조정신청 사유를 구체화하는 한편, '경계변경 자율협의체'에 주민‧전문가가 절반 이상 포함되도록 하고 설문조사, 공청회를 실시하도록 해 주민의사가 반영돼 경계 조정이 이뤄지도록 했다고 설명했다.

주민이 직접 의회에 조례안의 제정, 개정, 폐지를 청구할 수 있도록 한 '주민조례발안에 관한 법률'은 주민주권 확대 차원에서 의미가 적지 않다. 지방자치법 제19조에 따른 주민의 조례 제정과 개정·폐지 청구에 필요한 사항을 규정, 주민의 직접 참여를 보장하고 지방자치행정의 민주성과 책임성을 높이기 위한 게 '주민조례발안에 관한 법률'이다.

이 법률 역시 지방자치법이 시행되는 오는 13일부터 시행된다. 조례 제·개폐 청구 규정이 정비되고, 주민감사청구 절차가 개선된 것이다. 조례 제·개정 등의 청구 연령이 기존 19세에서 18세로 낮춰졌고, 정보시스템을 이용한 전자서명 방식 도입 및 청구인명부 작성방법이 개선됐다.

주민조례발안 법률에 따르면 주민조례청구권을 보장할 수 있도록 지방자치단체는 청구권자가 지방의회에 주민조례청구를 할 수 있도록 필요한 조치를 해야 한다. 특히 청구권자가 전자적 방식으로 주민조례청구를 할 수 있도록 정보시스템을 구축해야 하고, 행안부 장관이 정보시스템 구축 운영에 필요한 지원을 할 수 있도록 했다.

용인시의회도 이에 대한 후속 조치로 김희영 의원이 대표 발의한 '용인시 주민조례발안에 관한 조례안'을 지난달 23일 의결했다. 이 조례안에 따르면 용인시의회는 청구권자가 조례를 제정하거나 개정·폐지할 것을 청구(주민조례청구)할 수 있도록 청구 절차에 대한 홍보·교육·지원 등 필요한 조치를 하도록 했다. 용인시가 주민조례청구를 위한 정보시스템을 구축 운영하도록 의무화 했다.

청구권자가 의회에 주민조례청구를 하려할 경우 주민발안법 제5조 3항(주민조례청구요건은 인구 50만 이상 100만 미만의 시·군 및 자치구는 청구권자 총수의 100분의 1)에 따라 공표된 청구권자 총수의 150분의 1 이상이 연대 서명하도록 했다. 시장은 매년 1월 10일까지 청구권자 총수를 공표한 후 의회에 알리도록 했다.

한편, 주민조례발안 조례가 제정되면서 기존 '용인시 주민의 조례 제정 및 개폐 청구에 관한 조례'는 폐지됐다.

 

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▲  용인시는 3일 시청에서 특례시 출범식을 가졌다. 백군기 시장과 김기준 시의장 등 내빈이 용인특례시 현판식 행사를 갖고 있다.
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특례시 걸맞은 재정·자치권 제도화는 과제

준공무원 조직으로 불리는 통장의 임명 근거도 마련됐다. 지방자치법에 통의 근거가 신설됨에 따라 이장과 통장 임명 규정을 명시한 것이다. 시행령 제81조는 지방자치법에 따라 행정동의 통에 통장을, 읍·면의 행정리에 이장을 두도록 했다. 읍·면·동장은 이·통장 임명 후 용인시장에게 보고해야 한다.

2020년 12월 '지방자치법 전부개정안'이 32년 만에 개정되며 주민참여 확대와 지방의회의 권한 강화로 지방분권과 자치가 강화된 것은 사실이다. 주민이 직접 조례 제·개정과 폐지를 청구할 수 있게 돼 주민 참여를 보장(주민조례발안법 제정)했고, 지방의회의 인사권을 용인시장이 아닌 시의회 의장에게 부여해 지방의회 권한이 강화되는 계기가 마련됐다.

그러나 해결해야 할 과제도 적지 않다. 주민자치를 확대하기 위한 주민자치회에 대한 내용이 당시 국회 심의과정에서 삭제됐기 때문이다. 주민자치 강화라는 측면에서 아쉬운 대목이다. 정책지원 전문 인력 도입도 애초 논의된 것보다 후퇴해 의원 정수의 2분의1로 축소돼 지방의원의 전문성을 높이고, 원활한 의정활동을 지원하는데 한계가 있을 것이란 지적도 없지 않다.

지방자치법과 시행령, 주민조례발안법 등의 개정과 제정은 최소한의 지방자치를 실현하기 위한 초석일 뿐이다.

용인시와 시의회가 줄곧 강조한 ▲특례시 인구 및 규모를 고려해 특례시에 걸맞은 행정권, 재정권, 자치권 보장을 위한 제도 마련 ▲광역시와 광역시의회에 준하는 조직과 권한 ▲지방의회의 조직구성권과 예산편성권 보장을 위한 제도 마련 등은 지방자치법 시행령에 결국 담기지 않았다. 지방자치법 전부개정 취지에 걸맞은 '재정분권'과 '조직분권' 제도화는 민선 8기와 9대 용인시의회 의원들의 몫으로 남겨졌다.

용인시와 시의회는 주민 자치를 통해 민주적인 의회 운영을 위한 최소한의 조건이 갖춰졌다. 따라서 1월 13일 특례시·특례시의회 출범을 계기로 자치분권과 재정분권을 위한 수원 고양 창원 등 특례시와 협력이 중요해졌다. 주민들은 "지방자치가 가치 없는 제도가 아니라면 주민 삶에 직접적으로 영향을 미치는 제도이자 생활 속 문화라는 인식"이 무엇보다 중요하다. 풀뿌리 민주주의인 지방자치는 아직 미완성, 진행형이다.