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▲ 대통령 발의 개헌안 3차 발표 청와대 조국 민정수석(가운데)이 22일 오전 청와대 춘추관에서 권력구조를 포함한 대통령 발의 개헌안 3차 발표를 하고 있다. 왼쪽부터 진성준 정무기획비서관, 조국 민정수석, 김형연 법무비서관.
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22일 청와대가 세 번째로 발표한 문재인 대통령 개헌안은 선거제도와 정부형태, 사법제도, 헌법재판제도 등에 관한 것이었다. 이는 선거법 개정과 권력구조 개편, 사법제도 개혁 등과 직결돼 있는 내용들이다. 

이날 발표된 선거연령 만 18세로 하향, 대통령 4년 연임제, 선거의 비례성 원칙 명시, 예산법률주의 도입, 대통령 특별사면의 사면위원회 심사, 대통령의 헌법재판소장 임명권 조항 삭제, 감사위원 3명의 국회 선출, 대법원 인사권의 분산, 평시 군사재판 폐지 등은 상당히 민감하면서 논쟁적이다. 

<오마이뉴스>는 발표가 끝난 뒤 조국 청와대 민정수석, 김형연 법무비서관, 진성준 정무기획비서관 등과 기자들 사이에 오간 질의응답 가운데 몇 가지 쟁점을 추려서 정리했다.

[쟁점①] 선거연령을 헌법에 명시한다?

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▲  22일 서울 여의도 국회 정문에서 열린 촛불청소년인권법제정연대의 선거연령 하향 촉구 농성 돌입 기자회견에 우원식 더불어민주당 원내대표와 김동철 바른미래당 원내대표가 참석하고 있다.
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선거연령 하향은 오래 전부터 제기된 문제다. 이번 대통령 개헌안에서는 선거연령을 만 18세로 낮췄다. 이를 뒷받침할 근거로 청와대는 "OECD 34개 회원국 중 한국을 제외한 모든 나라가 만 18세 또는 그보다 낮은 연령부터 선거권을 부여하고" 있고, "현행법상 18세는 8급 이하의 공무원이 될 수 있고, 병역과 납세의무도 지는 나이"라는 점을 내세웠다.

하지만 헌법에 선거연령을 만 18세 이상으로 명시하면 추가로 선거연령 하향 요구가 나올 때 발목을 잡을 수 있다는 지적이 나왔다. 교육감 선거의 선거연령을 만 16세로 낮춰야 한다는 주장도 나오고 있는 실정이다. 현행 헌법에는 '모든 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 선거권을 가진다'(제24조)라고만 명시돼 있다.

진성준 비서관은 "만 18세 이상 모든 국민이 선거권을 갖도록 해야 한다는 필요성이나 당위성은 더 설명하지 않아도 될 것이다"라며 "다만 교육감 선거의 경우 학생들도 교육의 주체인 만큼 선거권을 행사할 수 있어야 한다는 의견이 있다"라고 말했다.

진 비서관은 "따라서 선거연령을 더 높이는 것은 안되지만 선거에 따라 선거연령을 낮추는 것은 가능하다고 보는 것이 헌법 취지에 맞다"라며 "국회가 교육감 선거권자의 연령을 낮추는 것이 필요하다면 법으로 규정할 수 있을 것이다"라고 말했다.

[쟁점②] 일반인도 헌법재판관이 될 수 있다?

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▲  헌법재판소. 사진은 지난해 3월 10일 오전 서울시 종로구 재동 헌법재판소 대심판정에서 박근혜 대통령탄핵심판 선고가 이정미 헌재소장 권한대행 주재로 열리고 있을 당시 모습.
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헌법재판소(아래 헌재) 재판관의 구성을 다양화하기 위해 '법관 자격'을 갖지 않는 사람도 재판관이 될 수 있도록 했다. "소수자 및 사회적 약자를 포함한 사회 각계각층의 입장이 균형있게 반영될 수 있도록" 하기 위해서다. 청와대는 "프랑스, 오스트리아 등 많은 나라들이 재판관의 자격을 법관으로 제한하지 않고 있다"라는 설명을 곁들였다.

이것의 의미와 관련해 조국 수석은 "통상 사법부는 대법원과 헌재를 말한다"라며 "대법원은 법관 자격이 있는 사람이 들어가야 하지만 헌재는 성격 자체가 정치적 사법기관이다"라고 설명해 나갔다.

그는 "1987년 개헌 이후 국회에서 재판관을 추천하게 돼 있는데 헌재 자체가 통상의 법원이라기보다 정치적 기관이다"라며 "대통령까지 파면할 수 있는 조직이다"라고 말했다.

그는 "현행법으로는 (재판관을 추천함으로써) 국회가 개입하지만 법관 자격이 있는 사람만 재판관이 된다"라며 "하지만 프랑스, 오스트리아 등은 외교관, 법학교수 등 법관 자격이 없는 사람도 들어갈 수 있다"라고 전했다.

그는 "물론 '법을 모르는 사람이 어떻게 하느냐' 하는 우려가 있지만 헌법재판소에는 많은 법률적 훈련을 받은 연구관들이 있다"라며 헌재 연구관의 역할을 강조했다.

그는 "예컨대 '수도 서울이 관습헌법인가' 하는  것을 논의할 때 보통사람의 판단이 있고 재판관들의 판단이 있을 것이다, (그랬을 때) 직업법관들 말고 보통의, 평균 사람의 판단이 반영되도록 하는 것이다"라며 "법률적 논리와 개념 구사 등은 연구관들의 도움받는 것을 상정하고 있다"라고 설명했다.

[쟁점③] 국무총리의 권한은 어디까지?

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▲ 대화하는 조국-진성준 청와대 조국 민정수석(오른쪽)이 22일 오전 청와대 춘추관에서 선거제도 개혁, 정부 형태, 사법제도, 헌법재판제도 등 문재인 대통령이 발의한 개헌안을 설명한 뒤 진성준 정무기획비서관과 대화하고 있다
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대통령 개헌안 3차 발표문에서 가장 많은 분량을 차지하고 있는 주제가 정부형태 등 '권력구조'다. 이 가운데는 '국무총리의 권한을 강화한다'는 내용이 포함돼 있다.

이를 위해 현행 헌법 제86조 2항('국무총리는 대통령을 보좌하며, 행정에 관하여 대통령의 명을 받아 행정각부를 통할한다')에서 '대통령의 명을 받아'를 삭제하고 국무총리가 책임지고 행정 각부를 통할하도록 했다. 책임총리제를 헌법적으로 보장하겠다는 것인데 국무총리의 권한과 책임이 어디까지인지는 명확하지 않다.

진성준 비서관은 "현행 헌법에서도 국무총리는 대통령을 보좌하고, 행정에 관해 대통령의 명을 받아 행정 각부를 통할한다고 돼 있다"라며 "그중에서 '대통령의 명을 받아'라는 조문을 삭제하자는 것이다"라고 말했다.

그는 "그러면 대통령의 명이 없이도 국무총리가 행정 각부를 통할할 수 있는 권한이 생긴다"라며 "굳이 국무총리의 권한을 일일이 열거할 필요는 없다고 본다, 국무총리의 역량과 정치적 판단에 따라 실행될 문제라고 본다"라고 말했다.

[쟁점④] 왜 일반 법관의 임기제를 폐지?

법관의 신분 보장을 강화하고, 재판의 독립성과 중립성을 높이기 위해 일반법관의 임기제를 폐지했다. 다만 이로 인한 폐해를 막기 위해 징계처분에 '해임'을 포함시켰다. 

김형연 비서관은 "법관 임기제는 제헌헌법부터 들어가 있었다"라며 "그 당시에 법관이 되는 사람은 일본 통치 시절 지배체제에 편승한 이들이 대부분이었고, 그것이 동기가 되어 (법관 임기제를) 도입한 것으로 안다"라고 말했다.

그는 "법관은 정치에서 독립돼 있는 만큼 이를 견제할 수단·역할로서 임기제가 기능했다"라며 "하지만 최근 법원에서 나타난 여러 가지 모습에서 보듯, 임기제가 사법행정권자에 의한 법관 통제 수단으로 기능하는 역기능이 발생했다"라고 지적했다.

그는 "이런 부분을 해소하기 위해 임기제를 폐기하는 대신, 그 전에는 해임할 수 없었지만 해임할 수 있게 함으로써 법관의 임기제 폐기로 인한 부작용을 해소했다"라고 의미를 부여했다.

[쟁점⑤] 이제 사형제도 폐지되나?

헌법 제110조 4항에는 비상계엄하에서 일어난 군인과 군무원의 범죄 등은 단심으로 재판한다고 규정돼 있다. 이 규정은 악용 가능성과 재판청구권 침해 논란이 계속 제기돼왔다. 그래서 이번 대통령 개헌안에서는 단심제를 폐지했다.

그런데 이 조항에는 "다만 사형을 선고한 경우에는 그러하지 아니한다"라는 단서조항이 달려 있다. 단심제가 폐지되면 이 단서조항도 빠질 수밖에 없다.

"군사재판 단심제를 폐지한다고 했는데 사형제도 삭제되는 것인가?"라는 질문에 김형연 비서관은 "그렇다, 그 조항(제110조 4항)이 빠졌기 때문에 사형이라는 조문도 없어진다"라고 답변했다. 이어진 "그럼 이제 헌법에서 사형이라는 단어가 사라지는 건데 이것이 사형제 폐지와 연결되나?"라는 질문에는 "그 문제는 헌재에서 판단하게 될 것이다"라고 말했다.

조국 수석은 "사형제 폐지 합헌의 단서로 이것을 드는 사람도 있고, 아닌 사람도 있다"라며 "하지만 헌법에서 사형이 빠졌다고 자동으로 사형제가 위헌이 되는 것은 아니다, 빠진 것을 전제로 위헌심판 청구가 있어야 하고 헌재에서 위헌심판을 해야 한다"라고 설명했다.

[쟁점⑥] '의원 10명 이상'으로 정부 법률제출권 제약? 

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▲  국회의사당 전경.
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국회의 권한을 강화하기 위한 개헌 내용 가운데에는 '국회 입법권 강화'가 있다. 국회의원 10명 이상의 동의를 얻어야만 정부가 법률안을 국회에 제출할 수 있도록 한 것이다. 하지만 '국회의원 10명 이상의 동의'라는 조건이 정부의 법률안 제출권을 제약했다고 보기 어렵다는 지적이 나왔다.

진성준 비서관은 "개헌안에는 정부가 법안을 제출하기 위해서는 의원 10명 이상의 동의를 얻도록 돼 있지만 국회법이 구체적인 범위와 한계를 정할 수 있다"라며 "가령 '국회의원 10명의 동의를 얻을 때 일정수 이상은 해당 소관 상임위원회의 상임위원이 포함되어야 한다'는 식이다"라고 말했다.

그는 "그렇게 하면 정부가 제출하는 법안에 대한 국회의 이해가 한결 높아지고, 국회 동의의 기반도 더 커질 것이다"라며 "이 동의를 확보하는 데에도 정부가 상당히 공 들어야 할 것이다"라고 말했다.

그는 "다만 무제한으로 정부의 법률안 제출 권한을 보장하는 게 아니다"라며 "국회의 사전 동의를 거치도록 함으로써 국회의 권한을 강화하는 효과를 낳을 수 있다"라고 강조했다.

[쟁점⑦] 대법원에 헌재재판관 등의 인사권을 주는 게 맞나?

대통령 개헌안에 따르면 기존에 대법원장이 그 권한을 행사한 헌재 재판관 3명과 중앙선거관리위원 3명의 선출권을 대법관회의로 이관했다. 이전에 대법원장의 헌재 재판관 인사권 행사가 논란이 된 적이 있어서 헌재 재판관과 중앙선거관리위원의 인사권까지 대법원이 가져가는 것이 적절한지를 두고 논란이 일 수 있다. 

김형연 비서관은 "현행 헌법은 정치적 중립을 지키고, 또는 정치와 무관한 사법부에 헌법기관 구성권을 부여했다"라며 "지금도 그런 정신은 여전히 유효하다고 생각한다"라고 말했다.

그는 "정치와 무관한 대법원으로 하여금 헌법기관을 구성토록 함으로 민주주의와 법치주의를 동시에 구현하는 것이 필요하다고 생각했다"라며 "그래서 여전히 사법부에 헌법기관 구성권을 준 것이다"라고 설명했다.

"청와대의 개헌안 발표는 위헌 아니다"

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▲  청와대 조국 민정수석이 22일 오전 청와대 춘추관에서 선거제도 개혁, 정부 형태, 사법제도, 헌법재판제도 등 문재인 대통령이 발의한 개헌안을 설명하고 있다.
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개헌안 내용과 별도로 개헌안 발표를 청와대 비서실이 주도하는 것을 두고 논란이 일었다. 법무부장관이나 법제처장이 아닌, 청와대 민정수석이 대통령의 개헌안을 발표하는 것은 위헌 소지가 있다는 것이다. 하지만 청와대는 이를 일축했다.

조국 수석은 "전혀 위헌이 아니다"라며 "몇몇 분들이 그런 얘기를 한 것으로 아는데 이것은 정식 발의가 아니다, 저희가 (대통령 개헌안을) 설명하고 있는 것이다"라고 강조했다. 그는 "정식 발의는 오는 26일 국무회의에서 하고, 국무회의에서 국무위원들이 (대통령 개헌안을) 심의한다"라며 "설명을 발의로 착각하는 것 아닌가 싶다"라고 지적했다.

그는 "개헌안은 대통령의 개헌안이고, 여기에는 대통령의 의지, 헌법정신에 대한 소신 등이 반영돼 있다"라며 "대통령의 보좌관과 비서관들이 그것을 실현하기 위해 헌법에 담는 것은 저희의 의무이자 책무다"라고 강조했다.

그는 "그 문제에 대해서 민정수석, 정무수석실이 함께 논의해왔다"라며 "조문화는 민정수석실 안의 법무비서실이 한 만큼 이것을 저희가 국민들에게 알리는 것은 우리의 의무이고, 당연히 합헌이고 합법이다"라고 주장했다.